ist ehemalige Leiterin der Abteilung „Meritorik“ im Geschäftsbereich Grundsatz der Pensionsversicherungsanstalt.
KURZFASSUNG
Der Beitrag gibt einen groben Überblick über die praktischen Auswirkungen der Kontoerstgutschrift wie auch der Qualität von Versicherungszeiten. Damit kann eine vertiefende Auseinandersetzung mit einzelnen Rechtsproblemen nicht erfolgen. Die Vernachlässigung der Qualität von Versicherungszeiten bewirkt vielfach, dass Arbeitnehmer die einer Erwerbstätigkeit nachgehen, vor allem im Niedriglohnbereich kaum eine relevante Pensionsleistung erwirtschaften können, während durch den Nachkauf von Schulzeiten oder das Vorliegen von Teilpflichtversicherungszeiten hohe Pensionsleistungen bei kurzer Erwerbsdauer ermöglicht werden.
Frauen mit Kindererziehungszeiten, die eine Teilzeitbeschäftigung oder eine gering entlohnte Erwerbstätigkeit ausüben sowie Versicherte, die anstelle des Fortbezuges von Arbeitslosengeld eine geringer entlohnte Beschäftigung aufnehmen, müssen in Bezug auf ihre zukünftige Pensionsleistung unabhängig von ihrer tatsächlichen Beitragsleistung erhebliche Nachteile in Kauf nehmen.
Anspruch auf eine Leistung aus der Pensionsversicherung
Der Anspruch auf eine Pensionsleistung setzt voraus, dass ein Versicherter entweder in seiner Person oder abgeleitet von einem unterhaltspflichtigen Angehörigen einen Nahebezug zur Versichertengemeinschaft aufweist. Dieser Bezug wird durch Beitragszahlungen zur Versichertengemeinschaft über einen längeren Zeitraum hindurch bewerkstelligt. Das Wesen der Pensionsversicherung liegt darin, einem Versicherten bei Eintritt des sozialversicherungsrechtlich geschützten Risikos die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung weitgehend zu ermöglichen.
Seit Anbeginn des ASVG stellt eine ausgewogene Pensionsberechnung eine Herausforderung dar. Wurden zunächst die letzten fünf Jahre für die Bildung der Bemessungsgrundlage herangezogen, so wurden Versicherte begünstigt, die kontinuierliche Gehaltssteigerungen zu verzeichnen hatten. Dem begegnete der Gesetzgeber, indem er auf die Berücksichtigung der besten 180 Beitragsmonate umstellte. Vielfach wollten jedoch Versicherte, vor allem bei gesundheitlicher Beeinträchtigung und längerer Arbeitslosigkeit eine „gute“ Bemessungsgrundlage nicht durch ein geringeres Einkommen vernichten. Dies resultierte daraus, als die bisherigen Ersatzzeiten bei der Bildung der Bemessungsgrundlage keine Berücksichtigung fanden.
Das neue Recht des Pensionskontos stellt verstärkt auf das Versicherungsprinzip ab und knüpft die Pensionshöhe an die Summe der im Konto eingebuchten Beiträge. Zugleich werden bisherige Ersatzzeiten zu Teilpflichtversicherungszeiten, die mit einer Beitragsgrundlage versehen, ebenfalls in das Konto eingebucht werden. Das untersuchte Problem besteht nun darin, dass unabhängig von einer Erwerbstätigkeit Beitragszeiten entstehen, die ein zuvor bestehendes Einkommen erheblich über- oder unterschreiten können und damit eine nachfolgende Pensionsberechnung maßgeblich beeinträchtigen.
Das Pensionskonto ist von der Idee getragen, dass nur solche Zeiten bei der Pensionsberechnung berücksichtigt werden sollen, für die tatsächlich Beiträge im Pensionskonto eingebucht werden. Daher wurden die bisherigen Ersatzzeiten in Teilpflichtversicherungszeiten umgewandelt. Wie bisher werden für diese Zeiten die Beiträge von anderen Stellen als dem Versicherten geleistet. War zuvor das Entstehen einer Ersatzzeit an eine entsprechende Vor- bzw. Nachversicherungszeit auf Grund einer Erwerbstätigkeit gebunden, so entstehen nunmehr Teilpflichtversicherungszeiten unabhängig hiervon.
Einführung eines persönlichen Pensionskontos
Mit der Pensionssicherungsreform aus dem Jahr 2003 sollte ein einheitliches Pensionsrecht für alle Erwerbstätigen in Angriff genommen werden. Kernpunkt war die Schaffung eines beitragsorientierten, persönlichen Pensionskontos mit einer leistungsorientierten Komponente für eine sozial ausgewogene Alterssicherung. Hierbei sollten auch Kindererziehungszeiten und sonstige gesellschafts- und staatspolitische Ziele transparent gestaltet werden.
Das Pensionskonto soll eine Leistungsgarantie für die ausgewiesenen Ansprüche geben und zugleich das Vertrauen der jüngeren Generationen stärken. Dabei wurde im APG das Ausmaß einer Pensionsleistung geregelt, während das Entstehen einer Versicherungszeit weiterhin im ASVG und den Sondergesetzen geregelt blieb.
Rechtliche Beurteilung unter Berücksichtigung des SRÄG 2015
Seit dem Inkrafttreten des APG hatte sich der OGH wiederholt mit der Qualität von Versicherungszeiten zu beschäftigen. So wurde der Krankengeldbezug nach einem Arbeitsunfall zwar als Beitragsmonat, nicht aber als Beitragsmonat der Pflichtversicherung auf Grund einer Erwerbstätigkeit anerkannt, da ebenso wenig wie bei den Ersatzzeiten eine „Berufstätigkeit“ tatsächlich ausgeübt wurde. Diese Zeit wurde daher nicht für den Berufsschutz angerechnet.
Rechtliche Änderungen durch SRÄG 2015
Mit dem SRÄG 2015 wird die Unterscheidung nach Qualität von Versicherungszeiten aufgegeben. Der Gesetzgeber wollte offensichtlich gegen die oben dargestellte Rechtsprechung des OGH eine „Klarstellung“ schaffen, wonach die bisherigen Ersatzzeiten, die durch das APG zu Teilpflichtversicherungszeiten umbenannt wurden, nunmehr als Beitragszeiten gelten. Von dieser Gleichstellung werden explizit die Fälle der „originären Invalidität“ ausgenommen, sodass Personen, die mit einer Behinderung in das Erwerbsleben eingetreten sind, weiterhin 120 Beitragsmonate auf Grund einer tatsächlichen Erwerbstätigkeit für den Anspruch auf eine Pensionsleistung benötigen.
Die gesetzliche Klarstellung mutet somit „sehr einfach“ an. Selbst wenn man nunmehr im ASVG den Begriff Versicherungszeiten generell durch den Begriff Beitragszeiten ersetzen möchte, hätte dies einer umfassenden Überarbeitung aller betroffenen gesetzlichen Bestimmungen bedurft. Somit hat der Gesetzgeber die inhaltlichen Bedenken einer unsachlichen Ungleichbehandlung, die der OGH sehr nachvollziehbar zu den verschiedenen gesetzlichen Konstellationen aufgezeigt hat, mit der bloßen Einfügung der Teilpflichtversicherungszeiten als Beitragszeit „einer besonderen Gattung“ weder beseitigt noch klargestellt. Der Gesetzgeber hätte sich daher weder die inhaltliche Überarbeitung von zahlreichen gesetzlichen Änderungen ersparen können noch dürfen.
Verfassungsrechtliche Prüfung
Die wertmäßige Abbildung aller Versicherungszeiten im Pensionskonto erfordert zwangsläufig eine direkte Zuordnung eines bestimmten Betrages auch gegenüber solchen Versicherungszeiten, in denen der Versicherte selbst keine Beiträge leistet bzw. leisten kann. Die Qualität und Rangordnung der Versicherungszeiten wurde im APG entsprechend dem ASVG explizit übernommen. Damit haben auch im Bereich des APG Teilpflichtversicherungszeiten keine andere rechtliche Wirkung wie die ehemaligen Ersatzzeiten, da in der materiell-rechtlichen Unterscheidung nach der Qualität von Versicherungszeiten de facto kein Unterschied eingetreten ist. Eine Ausnahme von der explizit festgelegten Qualität und Rangordnung bedarf somit einer ausdrücklichen Gleichstellung durch den Gesetzgeber.
Hierzu kommt, dass im APG der Gesetzgeber selbst eine Wartezeitregelung in Bezug auf die Alterspension aufstellt, die ein bestimmtes Naheverhältnis von Versicherten zur Solidargemeinschaft – hier im Bereich der Pensionsversicherung – durch die Zahlung von Beiträgen zum Ausdruck bringt. So müssen mindestens 84 Versicherungsmonate auf Grund einer Erwerbstätigkeit vorliegen. Berücksichtigt man zudem das gesetzliche Erfordernis der exakten Darstellung der Beitragszuflüsse im Pensionskonto, so wird erkennbar, dass der Gesetzgeber durchaus an der Aufbringung der Mittel und dem Entstehen von Leistungen interessiert ist.
Für Leistungen aus den Versicherungsfällen der geminderten Arbeitsfähigkeit bzw. des Todes werden die Anspruchsvoraussetzungen nach wie vor im ASVG geregelt. Dabei hatten die Pensionsnovellen der letzten Jahre durchaus zum Ziel, das Pensionsantrittsalter anzuheben, indem die vorzeitigen Alterspensionen schrittweise abgeschafft bzw. der Erwerb von Berufsschutz erschwert wurden. Werden daher die Anspruchsvoraussetzungen für Versicherte erschwert, die tatsächlich eine Erwerbstätigkeit ausüben und Beiträge leisten, ist nicht nachvollziehbar, dass auf der anderen Seite schon auf Grund bloßer Teilpflichtversicherungszeiten ein Pensionsanspruch entstehen soll. Im Extremfall muss bei einer derartigen Auslegung der Versicherte nicht einmal ins Erwerbsleben eingetreten sein. Berücksichtigt man darüber hinaus, dass die Regelungen über die verkürzte Wartezeit bei Eintritt des Versicherungsfalls vor dem 27. Lebensjahr bzw. den Entfall der Wartezeit bei einem Arbeitsunfall auch durch das SRÄG 2015 keine Änderungen erfahren haben, erscheint das Entstehen von derart unsachlichen Leistungsansprüchen sowohl dem Grunde wie auch der Höhe nach im Bereich der Pensionsversicherung kaum einer sachlichen Rechtfertigung zugänglich.
Die bloße Einfügung der Teilpflichtversicherungszeiten in die Aufzählung von Beitragszeiten alleine kann somit das tatsächliche Problem der Unterscheidung von Versicherungszeiten nach deren Qualität und Rangordnung keinesfalls lösen. Eine gesetzeskonforme Vollziehung wird zur Vermeidung unsachlicher Differenzierungen, dem Abstellen auf die tatsächlichen Gegebenheiten und dem von Beitragszahlungen der Versicherten geprägten Umlage- und Solidaritätsprinzip wohl weiterhin auf die bisherige Rechtsprechung des OGH abstellen müssen.
Europarechtliche Prüfung
Das Unionsrecht lässt in Ermangelung einer Harmonisierung die Ausgestaltung der Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten unberührt, diese müssen aber bei der Ausübung der Befugnisse das Unionsrecht beachten. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH sind bei der Bestimmung der Bedeutung einer Vorschrift des Unionsrechts sowohl der Wortlaut als auch ihr Zusammenhang und ihre Ziele zu berücksichtigen. Dies gilt im Hinblick auf sachliche Differenzierungen wie auch bezüglich des Grundsatzes der Gleichstellung von Leistungen, Einkünften und Sachverhalten. Dabei müssen Situationen nicht identisch, sondern nur vergleichbar sein, wobei die Prüfung der Vergleichbarkeit nicht allgemein und abstrakt sein darf, sondern spezifisch und konkret für die betreffende Leistung erfolgen muss.
Versicherte, deren Arbeitsfähigkeit kurze Zeit nach Eintritt ins Erwerbsleben bzw. dem Erwerb einer bloßen Teilpflichtversicherungszeit herabsinkt, erwerben eine Leistung mit nur sechs Versicherungsmonaten. Ist die Behinderung bei gleichem Alter und gleichem Versicherungsverlauf schon vor Erwerb einer Versicherungszeit eingetreten, müssen 120 Beitragsmonate auf Grund einer Erwerbstätigkeit vorliegen. Das Erfordernis der tatsächlichen Ausübung einer Erwerbstätigkeit liegt damit erheblich über dem Erfordernis von 84 Beitragsmonaten für eine Alterspension nach dem APG. Artikel 11 der VO 883/2004 hat zwar nicht die Harmonisierung des materiellen Rechts der Mitgliedstaaten zum Zweck, sondern sieht ein System von Kollisionsnormen vor, bindet jedoch den nationalen Gesetzgeber an den Grundsatz der Gleichbehandlung. Muss ein Versicherter zu Beginn seiner Erwerbskarriere keine Erwerbstätigkeit unter den Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes während einer bestimmten Dauer tatsächlich ausüben (Wartezeit), so erscheint die vorliegende Differenzierung in den Anspruchsvoraussetzungen gegenüber originär behinderten Personen weder im Hinblick auf das Alter noch in Bezug auf die Förderung von Menschen mit Behinderung mit der RL 2000/78/EG vereinbar.
Die Ermittlung der Kontoerstgutschrift stellt ausschließlich auf inländische Versicherungszeiten ab. Berücksichtigt man daher, dass die Parallelrechnung unabhängig von der jeweiligen Leistungshöhe auch einen zeitlichen Anteil der Versicherungszeiten vor dem Jahr 2005 und nach dem Jahr 2004 beinhaltet, so wird deutlich, dass hierbei ausländische Versicherungszeiten einer Gleichstellung in Bezug auf die Ermittlung des konkreten Prozentsatzes bedurft hätten.
Handlungsspielraum für zukünftige gesetzliche Vorhaben
Möchte der nationale Gesetzgeber starr an ein bestimmtes Berechnungsmodell ohne Bezugnahme auf die konkrete Versicherungszeit anknüpfen, so bleibt kein adäquater Spielraum für sachlich zwingende oder sozialpolitisch erforderliche Anpassungen von Pensionsleistungen.
Werden junge Versicherte, die ins Erwerbsleben eingetreten und zur Beendigung ihrer Erwerbskarriere gezwungen sind, gegen das Risiko der Invalidität bzw. des Todes nicht hinreichend abgesichert, so funktioniert eine sozial ausgewogene Umverteilung innerhalb der Risikogruppe – gestützt auf das Pensionskonto – nicht. Die fehlende Möglichkeit bei einem atypischen Erwerbsverlauf dennoch eine hinreichende sozialversicherungsrechtliche Absicherung zu gewährleisten, stellt somit einen sozialen Rückschritt dar und bedürfte dringend einer Korrektur.
Möchte der Gesetzgeber bei langer tatsächlicher Erwerbstätigkeit (30 Jahre) eine „Pensionsleistung“ über dem geltenden Ausgleichszulagenrichtsatz sichern, so kann dieses Ansinnen nicht mittels der bestehenden gesetzlichen Kontoberechnung erzielt werden. Obwohl das sozialpolitische Anliegen begrüßenswert ist und mit Unionsrecht in Einklang zu bringen wäre, ist die Schaffung einer besonderen Ausgleichzulage keine geeignete Lösung. Dies resultiert daraus, als das Vorliegen einer bestimmten Versicherungszeit eine maßgebende Anspruchsvoraussetzung darstellt und daher dem Wesen nach eine „Mindestpension“ ist.
Mit Einführung des Pensionskontos sollte eine Verwaltungsvereinfachung auch in Bezug auf die zwischenstaatliche Pensionsermittlung geschaffen werden. Durch das Abstellen auf eine reine Kontoberechnung wurden jedoch die zugrundeliegenden Versicherungszeiten vernachlässigt. Versicherte, die oftmals schon über einen Rentenbezug verfügen, können daher mit nur einem Versicherungsmonat eine Gutschrift auf dem Pensionskonto und durch Zusammenrechnung mit ausländischen Versicherungszeiten einen Pensionsanspruch erwirken. Im Extremfall entstehen so Pensionsleistungen von unter einem Euro. Dieses Ergebnis resultiert aus dem Verzicht auf eine Mindestversicherungszeit im Inland.
Schlussbemerkungen
Eine Rechtsmaterie wie das SV-Recht, dass so häufigen Änderungen ausgesetzt ist, sollte auch mittels Pensionskonto nicht den Anschein erwecken, eine „verbindliche“ Pensionsgarantie weit in die Zukunft geben zu können. Auch die zugesicherte Transparenz in Bezug auf Beitrags- und Generationengerechtigkeit, die einer sorgfältigen und vollständigen Übertrag aller Versicherungszeiten, auch jener vor dem Jahr 2005, ins Pensionskonto bedurft hätte, konnte politisch nicht verwirklicht werden. Vielmehr wurde erst eine Parallelrechnung geschaffen, die danach von der Kontoerstgutschrift durch fiktive Pensionsberechnung zum 1.1.2014 abgelöst wurde.
War im ASVG das Entstehen von Ersatzzeiten zumindest an eine vorhergehende oder nachfolgende Beitragszeit auf Grund einer Erwerbstätigkeit geknüpft, so entstehen nunmehr Teilpflichtversicherungszeiten ex lege. Damit wird das Grundverständnis, dass Pensions- und Rentenleistungen wiederkehrende Geldleistungen darstellen, die den Wegfall des Erwerbseinkommens wegen geminderter Arbeitsfähigkeit, Alter oder Tod ausgleichen sollen, immer mehr ihres Wesensgehaltes beraubt. Darüber hinaus wird das Versicherungsprinzip im Bereich der Pensionsversicherung in einer bedenklichen Art und Weise durchbrochen, indem Leistungsansprüche sogar ohne Ausübung einer Erwerbstätigkeit entstehen können.
Können hohe Pensionsleistungen mittels geringer Beiträge zur freiwilligen Versicherung bzw. durch das Vorliegen von Teilpflichtversicherungszeiten erzielbar werden, während Versicherte solche Leistungen durch eine lange Erwerbstätigkeit kaum oder gar nicht erzielen können, kann von sozial ausgewogener Alterssicherung nicht mehr gesprochen werden. Eine Rechtslage, die derartige Konstellationen ermöglicht, fördert darüber hinaus auch den Sozialbetrug. So erwerben junge Versicherte mittels kurzer Dienstverhältnisse im Inland durch Zurechnungszeiten bis zum 60. Lebensjahr eine hohe Leistung aus dem Versicherungsfall der geminderten Arbeitsfähigkeit, die durch eine nachfolgende Beschäftigung im Ausland bei niedrigem Lohnniveau kaum einer Kürzung ausgesetzt ist. Die Aufhebung der Mindestversicherungszeit ermöglicht dagegen mitgliedstaatlichen Rentenbeziehern bei noch so geringem Eintrag im Pensionskonto den Status eines Mehrfachrentners und so den Zugang zu allen Sozialleistungen.
Da das Fehlen von Beiträgen eines Versicherten im Leistungsrecht durchaus nachteilig berücksichtigt werden kann, verfügt der nationale Gesetzgeber über den erforderlichen Gestaltungsspielraum für allfällige erforderliche gesellschafts- und staatspolitische Ziele. Die eigene Beitragsleistung der Versicherten sollte jedoch keinesfalls mit Transferzahlungen vermengt werden. Diesbezüglich sollte auch die formelle Trennung in Dienstnehmer- und Dienstgeberanteile beseitigt werden.
Möchte der Gesetzgeber sozialen Frieden fördern und erhalten, ist die Verbesserung der Generationengerechtigkeit unabdingbar. Das Vertrauen der jüngeren Generation kann nur dann nachhaltig gestärkt werden, wenn Pensionsleistungen nicht nach Stichtagsrecht immer mehr zu Lasten der Jüngeren auseinanderdriften und die Leistungsfähigkeit des Sozialsystems zudem vor Missbrauch geschützt wird.